Financiamento de campanhas eleitorais e o caixa 2

O financiamento de campanhas é um dos temas mais polêmicos das disputas eleitorais: candidatos e partidos necessitam de recursos para a divulgação de candidaturas e exposição de projetos ao eleitorado, sendo necessário o dispêndio de recursos e o acesso a canais de financiamento, fatores que contribuem para o desenvolvimento da democracia; por outro lado, são gastos vultosos montantes que, em certos casos, possuem origem ilícita, emanados de atos de corrupção entre agentes públicos e privados, desvio de recursos estatais, caixa 2 e até financiamento por organizações criminosas, o que também implica que os valores oficialmente declarados como gastos de campanha correspondem a apenas uma parte do montante realmente despendido. (GOMES, 2025, p. 373)

Como leciona José Jairo Gomes (2025, p. 377), o Brasil adota o modelo misto de financiamento de campanha eleitoral, de maneira que o Poder Público e o setor privado contribuem para as campanhas eleitorais, mas com maior inclinação ao financiamento público, vez que é do Estado que provém o maior volume de recursos.

Neste sentido, o financiamento de campanhas eleitorais com recursos públicos é previsto no artigo 79 da Lei das Eleições (Lei Federal nº 9.504/1997), sendo composto pelo Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC), o chamado Fundo Eleitoral, previsto nos artigos 16-C e 16-D da Lei das Eleições e constituído por dotações orçamentárias da União em ano eleitoral, bem como pelo Fundo Partidário (Fundo Especial de Assistência Financeiro aos Partidos Políticos), criado pela Lei nº 9.096/1995.

Ainda, nos termos do § 11 do artigo 16-C, os recursos provenientes do Fundo Eleitoral que não forem utilizados na campanha deverão ser devolvidos ao Tesouro Nacional no momento da apresentação da prestação de contas.

Por outro lado, também é possível o financiamento privado da campanha, que engloba o autofinanciamento e as doações de pessoas físicas e empresários individuais, por exemplo.

Referida modalidade de financiamento privado é submetida a rígidas regras, como a necessidade de abertura de conta bancária específica para a campanha (LE, artigo 22) e de formalização e documentação da arrecadação mediante recibo eleitoral (LE, artigo 23, § 2º), além de subordinada à minuciosa prestação de contas junto à Justiça Eleitoral, conforme artigo 34 da Lei Federal nº 9.096/1995.

Não obstante o rigor do regramento, em determinados casos, é possível que o candidato, o partido político ou o doador pratiquem condutas tendentes a burlar as normas, como é o caso da prática conhecida como “Caixa dois”.

Neste sentido, Carlos Mário da Silva Veloso e Walber Moura Agra observam que “o crime de caixa dois seria uma prática financeira aquém dos padrões legais, na qual o fluxo de entrada e saída de caixa não é registrado, com fim de burlar os parâmetros indicados para a arrecadação e os gastos de campanha, criando um caixa paralelo”. (2023, p. 415)

Siderlei Ostrufka Cordeiro e Gabriella Murakami Rocha Faria acrescentam que “no aspecto jurídico eleitoral, a contabilidade paralela é formada de montantes provenientes de doações não registradas nas campanhas eleitorais; em muitas delas a origem não poderia ser revelada por não comportar registro legal no sistema financeiro, posto que oriundas de atividades ilícitas, como a corrupção e o tráfico de drogas”. (2017, p. 250)

Assim, a formação do caixa dois possui como objetivo induzir em erro a Justiça Eleitoral, mascarando atividades ilegais utilizadas durante a campanha ou visando burlar o limite máximo de gastos pelo candidato, em claro abuso de poder econômico.

Apesar de bastante debatida, não há tipificação clara que criminalize o caixa dois em âmbito eleitoral como ocorre em outras legislações, como na Lei de Lavagem de Dinheiro (artigo 1º da Lei Federal nº 9.613/1998 [3]) e na Lei dos Crimes contra o Sistema Financeiro Nacional, a chamada Lei do Colarinho Branco (artigo 11 da Lei Federal nº 7.492/1986 [4]).

Assim, em razão da vedação à interpretação extensiva em âmbito penal, conforme princípio da legalidade estrita, a jurisprudência tem se utilizado do tipo descrito no artigo 350 do Código Eleitoral para punir as condutas que se afiguram como caixa dois eleitoral, definindo-a como a omissão de declaração em documento público ou particular. (VELOSO; AGRA, 2023, p. 415).

Neste sentido, o artigo 350 do Código Eleitoral tipifica o crime de falsidade ideológica eleitoral:

Art. 350. Omitir, em documento público ou particular, declaração que dele devia constar, ou nele inserir ou fazer inserir declaração falsa ou diversa da que devia ser escrita, para fins eleitorais:
Pena – reclusão até cinco anos e pagamento de 5 a 15 dias-multa, se o documento é público, e reclusão até três anos e pagamento de 3 a 10 dias-multa, se o documento é particular.
Parágrafo único. Se o agente da falsidade documental é funcionário público e comete o crime prevalecendo-se do cargo ou se a falsificação ou alteração é de assentamentos de registro civil, a pena é agravada.

Referido artigo é tipo genérico que enquadra como típica a declaração falsa e a omissão de informação relevante para fins eleitorais, de modo que abarca o delito de caixa dois, consistente na formação de contabilidade paralela, contando com a omissão de declaração referente ao recebimento de recursos na campanha eleitoral, de forma a burlar a escorreita prestação de contas.

Ainda, o parágrafo único dispõe que, se o agente da falsidade documental é funcionário público que comete o crime em razão do cargo, haverá agravamento da pena.

Referida agravante relaciona-se diretamente à possibilidade de enquadramento da conduta, também, como ato ímprobo, tal como assentado pelo STF.

Caixa 2 enquanto ato de improbidade administrativa

O reconhecimento pelo STF da possibilidade de dupla responsabilização da conduta observa o princípio da independência das instâncias, além de reforçar que a mesma conduta pode ofender bens jurídicos diversos de forma concomitante, como é o caso do caixa dois praticado por agente público.

Neste sentido, para além da ofensa à lisura das eleições e da defesa da igualdade no pleito, bens jurídicos tutelados pela esfera eleitoral, quando o caixa dois for praticado por agente público, a conduta também poderá ofender a probidade administrativa, bem jurídico tutelado pela Lei Federal nº 8.429/1992, podendo ensejar a responsabilização pelo cometimento de ato de improbidade.

É que a conduta praticada por agente público também poderá possuir adequação formal a tipos ímprobos descritos na LIA, como é o caso dos atos que importam enriquecimento ilícito (LIA, artigo 9º) e dos atos que causam prejuízo ao erário (LIA, artigo 10).

Neste sentido, caso o candidato seja um agente público que tenha recebido doações de campanha de origem privada, que não foram contabilizadas e que restaram recebidas visando a concessão de uma vantagem futura ao doador em caso de assunção do cargo, por exemplo, poderá ficar configurada a prática do ato ímprobo descrito no artigo 9º, I, da LIA. [5]

Além disso, caso a doação de campanha realizada pelo particular e não contabilizada formalmente tenha origem, por exemplo, em desvio de verba pública decorrente do Fundo Eleitoral ou do Fundo Partidário, como espécie de “rachadinha”, a conduta também poderá se amoldar à disposição do artigo 10, caput, da LIA [6].

Neste sentido, reforça-se que os tipos previstos na LIA são dotados de textura aberta, conforme incidência do princípio da tipicidade administrativa, especialmente nos casos de atos que importem enriquecimento ilícito e que causam prejuízo ao erário tendo em vista o rol exemplificativo dos artigos 9º e 10, de modo a comportar grande quantidade de condutas, ainda que não previstas expressamente em seus incisos. (TRANSMONTANO; PIRONTI, 2025, p. 513-514)

Este é, justamente, o caso de algumas condutas que, além de configurarem crime eleitoral, também poderão consistir em ato ímprobo, quando objetivamente adequadas às disposições da LIA e demonstrada a existência do elemento subjetivo doloso em sua prática.

Conclusão

Desta forma, a decisão proferida pelo STF, que resultou na apreciação do Tema 1.260, não inova o Sistema da Improbidade Administrativa, mas apenas reforça a tecitura aberta dos tipos ímprobos, de modo que, quando satisfeitos os pressupostos objetivos e subjetivo do tipo, haverá ofensa às disposições da LIA, podendo resultar na aplicação das sanções dispostas no artigo 12 da lei, sem prejuízo da responsabilização em outras esferas, tendo em vista o princípio da independência das instâncias.

Não obstante, a importância do Tema 1.260 recai sobre a atribuição de maior segurança jurídica sobre o assunto, tendo em vista o caráter vinculante da decisão. Assim, especialmente em ano eleitoral, os agentes públicos devem estar atentos às boas práticas na gestão da máquina pública, tendo em vista a possibilidade de aplicação de múltiplas – e severas – sanções, como é o caso do reconhecimento do cometimento de crime eleitoral e de ato ímprobo.