É possível a designação de servidor em estágio probatório para o exercício das funções de controle interno, desde que haja autorização na legislação local ou inexistência de vedação; o servidor seja ocupante de cargo efetivo; exista compatibilidade entre o requisito técnico de investidura no cargo e as atribuições da função de controle interno; e a designação seja formalizada por ato administrativo motivado da autoridade competente.

Esta é a orientação do Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR), em resposta à Consulta formulada pelo Município de Cândido de Abreu (Região Central), por meio da qual questionou a respeito da possibilidade de designação de servidor em estágio probatório para o exercício das funções de controle interno.

Instrução do processo

A Coordenadoria de Apoio e Instrução Suplementar (CAIS) do TCE-PR afirmou que o servidor em estágio probatório pode exercer as funções de controlador interno, desde que não haja impedimento na lei local, e nas condições descritas pela lei local, se houver.

No entanto, a unidade técnica recomendou cautela, pois a falta de estabilidade pode tornar o servidor vulnerável a pressões políticas, comprometendo a independência e a imparcialidade necessárias ao controle interno. Além disso, ressaltou que a designação deve observar a compatibilidade entre as atribuições do cargo efetivo e as funções de controle interno, além de respeitar eventuais normas municipais específicas.

O Ministério Público de Contas (MPC-PR) reforçou que é possível a designação de servidor em estágio probatório para o exercício das funções de controle interno, conforme entendimento firmado por meio do Acórdão nº 4433/17 – Tribunal Pleno do TCE-PR, dotado de força normativa; e reafirmou a jurisprudência do Tribunal quanto à possiblidade de designação de servidor em estágio probatório para o exercício das funções de controle interno.

Mas o órgão ministerial acrescentou que a nomeação demanda a autorização em lei; o exercício de cargo efetivo, cujo requisito técnico de investidura seja compatível com a função de controle; e a prévia edição de ato administrativo motivado, expedido pela autoridade competente.

O MPC-PR frisou que é preferível a designação de um servidor em estágio probatório tecnicamente qualificado para o exercício da função de controle interno à de um servidor estável sem a aptidão necessária para desempenhar as atividades previstas no artigo 74 da Constituição Federal (CF/88).

Legislação e jurisprudência

O inciso II do artigo 37 da CF/88 dispõe que a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei, de livre nomeação e exoneração.

O inciso V desse artigo estabelece que as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento.

O artigo 74 da CF/88 expressa que os poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União; e apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

O artigo 4º da Lei Complementar Estadual (LCE) nº 113/2005 (Lei Orgânica do TCE-PR) dispõe que, para as finalidades e na forma prevista na Constituição Federal, na Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF), na Lei nº 8.666/93 e alterações posteriores – leis de licitações – e na Lei nº 4.320/64, bem como, para apoio ao controle externo, todos os jurisdicionados deverão, obrigatoriamente, instituir sistemas de controle interno; e lista suas finalidades.

O artigo fixa que esses sistemas de controle interno devem ter como finalidades: avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, a execução de programas de governo e dos orçamentos do Estado e dos municípios; verificar a legalidade e avaliar os resultados quanto à eficácia e eficiência das gestões orçamentária, financeira e patrimonial, nos órgãos e entidades da administração estadual e municipal, bem como, da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; exercer o controle das operações de crédito, avais e outras garantias, bem como dos direitos e haveres do Estado e dos municípios; e apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

O artigo seguinte (5º) estabelece que, no apoio ao controle externo, os órgãos integrantes do sistema de controle interno deverão exercer, dentre outras, as atividades de organizar e executar programação de auditorias contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial nas unidades administrativas sob seu controle, enviando ao Tribunal de Contas os respectivos relatórios; realizar auditorias nas contas dos responsáveis sob seu controle, emitindo relatório, certificado de auditoria e parecer; e alertar formalmente a autoridade administrativa competente para que instaure Tomada de Contas Especial sempre que tomar conhecimento de qualquer das ocorrências referidas que autorizem este procedimento.

O artigo 6° da Lei Orgânica do TCE-PR expressa que os responsáveis pelo controle interno, ou na falta destes, os dirigentes dos órgãos e entidades da administração pública estadual e municipal, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão imediato conhecimento ao Tribunal, sob pena de responsabilidade solidária.

O artigo seguinte (7º) fixa que os gestores emitirão, sobre as contas e o parecer do controle interno, pronunciamento expresso e indelegável, nos quais atestarão haver tomado conhecimento das conclusões neles contidas.

O artigo 8º da LC 113/05 dispõe que a falta de instituição do sistema de controle interno poderá sujeitar as contas ou o relatório objeto do julgamento à desaprovação ou recomendação de desaprovação, sem prejuízo das penalidades previstas em lei ao respectivo responsável, por omissão injustificada no atendimento ao seu dever legal.

O Acórdão nº 97/08 – Tribunal Pleno do TCE-PR havia fixado o entendimento de que as funções de controlador deveriam ser desempenhadas por servidor efetivo, acrescidas às suas funções, com a fixação de lapso temporal para o seu desempenho, visando continuidade e alternância salutares a esta missão.

Esse acórdão também havia expressado ser possível a criação de cargo em comissão de controlador-geral, a ser ocupado, preferencialmente, por servidor público efetivo, com o propósito de comandar equipe composta por servidores efetivos.

O Acórdão nº 1024/15 – Tribunal Pleno do TCE-PR estabeleceu que o controle interno deve ser exercido preferencialmente por servidor estável, mas que não há vedação para sua ocupação por servidores em estágio probatório.

O Acórdão nº 4433/17 – Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 694275/15) expressa que o servidor em estágio probatório pode exercer as funções de controlador interno, desde que não haja impedimento na lei local, e, ainda, nas condições descritas pela lei local, se houver. Mas traz a advertência de que a falta de estabilidade pode tornar sua atuação vulnerável a pressões políticas e comprometer sua independência na fiscalização dos atos administrativos.

O Acórdão nº 966/23 – Tribunal Pleno (Consulta nº 340912/22) expressa que se aplicam às funções gratificadas as disposições no Prejulgado nº 25 do TCE-PR,  que fixou que “a criação de cargos de provimento em comissão e funções de confiança demanda a edição de lei em sentido formal que deverá, necessariamente, observar os princípios da razoabilidade, da proporcionalidade e da eficiência, prevendo a denominação, o quantitativo de vagas, a remuneração, os requisitos de investidura e as respectivas atribuições, que deverão ser descritas de forma clara e objetiva, observada a competência de iniciativa em cada caso”.

O Acórdão n° 295/25 – Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 408880/23) dispõe que o controle interno deve ser integrado por servidores ocupantes de cargos efetivos. Caso a equipe seja composta por vários servidores, é possível que o chefe da unidade tenha função gratificada, desde que seja servidor efetivo da área de controle interno; ou que o cargo seja ocupado por servidor comissionado, com atribuições a que estejam descritas em lei de forma clara e objetiva, e que incluam as funções de direção, chefia ou assessoramento. Além disso, deve ser preferencialmente estabelecido o sistema de mandato.

Esse acórdão fixa que os municípios devem adequar a sua legislação, em linha com o entendimento do Supremo Tribunal Federal (STF), para que esteja em conformidade com as disposições do artigo 37, inciso V, da CF/88. Não é necessária a criação de cargos especificamente para essa área, já que não é possível o entendimento extensivo da decisão do STF, pois se houver a formação técnica para o desempenho do cargo ou função gratificada não é necessário concurso específico para tal desempenho; e aquela orientação, além de onerar as finanças municipais, seria ineficaz sob o ponto de vista do mandato na função.

No entanto, de acordo com a decisão, os cargos podem ser compostos por servidores que preencham os requisitos técnicos da função, e devem ser ocupados por servidores efetivos. A decisão do STF não abrange a tese de carreira única para a função, ou a necessidade de novo concurso para o seu preenchimento.

A resposta do Tribunal à Consulta também consignou que os atuais ocupantes de função gratificada ou cargo comissionado podem exercer as atribuições relativas ao controle interno, desde que façam parte do quadro de servidores do município. Se apenas houver servidor somente comissionado, não ocupante de cargo efetivo – não concursado –, este deve ser desligado e o cargo deve ser preenchido com servidor de carreira, com formação técnica adequada.

Finalmente, o acórdão estabelece que os critérios de mandato devem ser ajustados a essa orientação do TCE-PR para o novo ocupante, se houver lei municipal a respeito. Vale frisar que a criação de cargo específico para este fim não está prevista ou determinada no Tema nº 1010 do STF.

O Acórdão n° 3253/25 – Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 312227/25) expressa que servidor em estágio probatório pode assumir função gratificada sem que se interrompa esse período em que ele está sob avaliação, desde que a função de confiança e o cargo público no qual fora empossado tal servidor possuam requisitos de investidura e as atribuições compatíveis.

Para tanto, a lei de criação da função de confiança deve estabelecer requisitos claros e objetivos para sua investidura, a fim de que se possibilite a verificação do preenchimento desses requisitos pela comissão de avaliação do servidor em estágio.

No julgamento do Recurso Extraordinário (RE) nº 1.264.676/SC, o STF considerou inconstitucional a investidura no cargo de controlador interno por meio de provimento em comissão ou função gratificada; e afirmou ser necessária a observância da orientação prevista no artigo 37, II, da CF/88, segundo a qual a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei.

O Tema nº 1010 do STF fixou o entendimento de que a criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; e que essa criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado.

Ainda de acordo com essa tese do STF, o número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; e as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir.

O inciso v do Prejulgado nº 25 do TCE-PR fixa que é vedada a criação de cargos em comissão exclusivamente para o exercício de atribuições técnicas-operacionais ou burocráticas.

Decisão

O relator do processo, conselheiro Maurício Requião, acompanhou integralmente os opinativos exarados pela CAIS e pelo MPC-PR, os quais adotou como razões de decidir. Preliminarmente, ele contextualizou que o controle interno constitui atividade essencial à administração pública, incumbido de avaliar o cumprimento de metas, verificar a legalidade e a eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial, exercer o controle das operações de crédito e apoiar o controle externo, nos termos do artigo 74 da CF/88 e dos artigos 4º a 8º da Lei Orgânica do TCE-PR.

Requião entendeu que se trata, portanto, de função sensível, que exige qualificação técnica, independência funcional e adequada estrutura normativa para o regular desempenho de suas atribuições. Ele explicou que a questão se refere ao caso de inexistência de servidores efetivos e estáveis que preencham integralmente os requisitos ou aceitem o encargo, havendo, por outro lado, servidores em estágio probatório tecnicamente qualificados e disponíveis para assumir a função.

O conselheiro frisou que a controvérsia decorre da aparente tensão entre precedentes antigos do TCE-PR, que enfatizavam a preferência por servidor estável, e o entendimento normativo mais recente, consolidado em Consulta.

A esse respeito, o relator concordou com a instrução da CAIS, que apontou que a matéria já foi enfrentada pelo Acórdão nº 4.433/17 – Tribunal Pleno do TCE-PR, proferido na Consulta nº 694275/15, decisão dotada de força normativa que assentou expressamente que o servidor em estágio probatório pode exercer as funções de controlador interno.

Requião destacou, ainda, que esse entendimento foi reafirmado em precedentes posteriores, inclusive no Acórdão nº 3.253/25 – Tribunal Pleno do TCE-PR, no qual se reconheceu a possibilidade de servidor em estágio probatório assumir função gratificada, desde que haja compatibilidade entre as atribuições do cargo efetivo e da função de confiança. Assim, ele concluiu que não subsiste, no atual estágio da jurisprudência do TCE-PR, divergência apta a afastar a orientação firmada em Consulta com força normativa.

O conselheiro entendeu que, em situação concreta de impossibilidade de nomeação de servidor efetivo estável, é preferível a designação de servidor em estágio probatório tecnicamente qualificado à escolha de servidor estável sem aptidão para o desempenho das atividades de controle interno.

O relator concluiu que a estabilidade funcional, embora desejável e recomendável para o fortalecimento da autonomia do controlador interno, não constitui, por si só, requisito absoluto e intransponível, salvo se houver expressa exigência na legislação local.

Requião explicou que a jurisprudência do TCE-PR passou a prestigiar, com maior ênfase, a efetividade do sistema de controle interno e a aptidão técnica do agente designado, sem descuidar da necessária observância à legislação municipal e às cautelas institucionais voltadas à preservação da independência da função.

O conselheiro lembrou que, de fato, a ausência de estabilidade pode tornar o servidor mais vulnerável a pressões políticas ou administrativas, o que demanda prudência na designação. No entanto, ele ressaltou que essa circunstância não autoriza, por si só, a conclusão de impossibilidade jurídica da nomeação.

O relator entendeu que esse fator deve ser considerado pela administração ao estruturar o sistema de controle interno, devendo ser adotadas salvaguardas normativas e administrativas aptas a resguardar a independência técnica, a imparcialidade e a continuidade do exercício da função.

Portanto, Requião afirmou que a resposta à Consulta deveria reafirmar a jurisprudência normativa do TCE-PR no sentido de que é possível a designação de servidor em estágio probatório para o exercício das funções de controle interno, desde que não haja vedação na legislação local ou haja autorização expressa quando exigida; o servidor seja ocupante de cargo efetivo; haja compatibilidade entre o requisito técnico de investidura no cargo e as atribuições próprias do controle interno; e a designação seja formalizada por ato administrativo devidamente motivado pela autoridade competente.

Mas o conselheiro alertou que essa possibilidade não afasta a recomendação de que a administração, sempre que possível, prestigie soluções institucionais que reforcem a autonomia e a estabilidade da função de controle interno, justamente em razão da relevância constitucional e legal de suas atribuições.

Finalmente, o relator enfatizou que, na ausência de servidor estável apto ou disponível, não seria razoável inviabilizar o funcionamento do sistema de controle interno quando houver servidor em estágio probatório efetivo, qualificado e regularmente designado, em conformidade com a legislação aplicável e com a jurisprudência do TCE-PR.

Os conselheiros aprovaram o voto do relator por unanimidade, na Sessão de Plenário Virtual nº 10/26 do Tribunal Pleno do TCE-PR, concluída em 25 de junho. O Acórdão nº 1569/26 – Tribunal Pleno foi disponibilizado em 8 de julho, na edição nº 3.709 do Diário Eletrônico do TCE-PR (DETC). O trânsito em julgado da decisão ocorreu em 17 de julho.

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